L’accès à un hébergement d’urgence constitue un droit fondamental pour les personnes en situation de précarité, encadré par diverses dispositions légales, dont le principe de l’accueil inconditionnel inscrit dans le Code de l’action sociale et des familles. Néanmoins, certaines situations d’occupation peuvent devenir problématiques lorsqu’elles se prolongent au-delà du cadre initialement prévu ou lorsqu’elles s’effectuent en dehors de tout cadre légal. Face à ces occupations sans droit ni titre, les gestionnaires d’hébergements d’urgence et les autorités publiques se trouvent confrontés à un délicat équilibre entre respect des droits fondamentaux des personnes vulnérables et nécessité de préserver l’ordre public et la bonne gestion des dispositifs d’accueil. Cette tension juridique soulève des questions complexes quant aux procédures applicables, aux garanties dues aux occupants et aux moyens d’exécution des décisions de justice.
Fondements juridiques et caractérisation de l’occupation illégitime
L’hébergement d’urgence s’inscrit dans un cadre juridique spécifique, principalement régi par le Code de l’action sociale et des familles. L’article L.345-2-2 de ce code prévoit que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence ». Ce droit fondamental est renforcé par la jurisprudence du Conseil d’État qui a consacré le droit à l’hébergement d’urgence comme une liberté fondamentale susceptible d’être défendue par la voie du référé-liberté.
Toutefois, ce droit s’exerce dans un cadre temporaire et conditionné. Une occupation devient illégitime dans plusieurs cas de figure. Premièrement, lorsque l’occupation se poursuit après la fin de la prise en charge décidée par le gestionnaire du centre d’hébergement. Deuxièmement, lorsque l’occupation s’effectue sans aucune autorisation préalable, comme dans le cas d’une installation par effraction. Troisièmement, lorsque le comportement de l’occupant contrevient gravement au règlement intérieur de la structure d’hébergement.
La Cour de cassation a précisé, dans un arrêt du 4 juillet 2019, que l’occupation sans droit ni titre d’un hébergement d’urgence ne constitue pas en soi un délit pénal de violation de domicile, mais relève du contentieux civil. Cette distinction est fondamentale car elle détermine les procédures applicables en cas d’expulsion.
Critères de qualification d’une occupation illégitime
Pour qualifier juridiquement une occupation illégitime, plusieurs critères doivent être analysés :
- L’existence ou non d’un titre d’occupation (convention, contrat de séjour, etc.)
- La durée initialement prévue de l’hébergement
- Les motifs ayant conduit à la fin de prise en charge
- Le comportement de l’occupant pendant son séjour
- Les démarches d’insertion sociale entreprises
Le Tribunal administratif de Paris, dans une ordonnance du 10 février 2020, a rappelé que l’hébergement d’urgence n’a pas vocation à se prolonger indéfiniment et que l’administration peut y mettre fin dès lors qu’une solution alternative adaptée est proposée à l’intéressé. Cette jurisprudence confirme le caractère temporaire de l’hébergement d’urgence, tout en imposant une obligation de moyens à l’administration.
La qualification d’occupation illégitime doit également tenir compte de la vulnérabilité des personnes concernées. La Cour européenne des droits de l’homme a développé une jurisprudence protectrice, notamment dans l’arrêt Winterstein c. France du 17 octobre 2013, exigeant une évaluation proportionnée entre la nécessité de mettre fin à l’occupation illégale et le respect des droits fondamentaux des personnes vulnérables.
Procédures judiciaires d’expulsion applicables
La mise en œuvre d’une procédure d’expulsion d’un hébergement d’urgence occupé illégitimement nécessite le respect de garanties procédurales strictes. Contrairement aux idées reçues, l’expulsion ne peut généralement pas être réalisée par la simple volonté du gestionnaire de l’établissement, mais requiert l’intervention d’un juge.
La première étape consiste à déterminer la juridiction compétente. Si l’hébergement d’urgence est géré par une personne morale de droit privé (association, entreprise sociale), le tribunal judiciaire sera compétent. En revanche, si la structure est directement gérée par une personne publique, le tribunal administratif pourra être saisi. Cette distinction est fondamentale car elle détermine les règles procédurales applicables.
Devant le tribunal judiciaire, la procédure commence par une assignation à comparaître signifiée par huissier à l’occupant sans droit ni titre. Cette assignation doit respecter un délai minimal de deux mois entre sa délivrance et l’audience, conformément à l’article L.412-1 du Code des procédures civiles d’exécution. Ce délai vise à permettre la saisine des services sociaux et la mise en œuvre de mesures d’accompagnement.
Parallèlement à l’assignation, le demandeur doit informer le préfet du département via le formulaire cerfa n°15036*01. Cette information est cruciale car elle déclenche l’intervention des services sociaux du département qui doivent réaliser un diagnostic social et financier de la personne menacée d’expulsion.
Voies procédurales accélérées
Dans certaines situations d’urgence, des procédures accélérées peuvent être envisagées :
- Le référé-expulsion (article 834 du Code de procédure civile)
- L’ordonnance sur requête (article 493 du Code de procédure civile) en cas de circonstances exceptionnelles
- Le référé « mesures utiles » devant le tribunal administratif (article L.521-3 du Code de justice administrative)
La Cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 5 mars 2021, a précisé que le recours à la procédure de référé n’est justifié que si l’occupation cause un trouble manifestement illicite ou un dommage imminent. Cette jurisprudence tend à limiter l’usage des procédures accélérées aux situations les plus graves.
Le juge saisi d’une demande d’expulsion dispose d’un pouvoir d’appréciation important. Il peut accorder des délais de grâce pouvant aller jusqu’à trois ans en application de l’article L.412-3 du Code des procédures civiles d’exécution. Ces délais sont accordés en fonction de la bonne foi de l’occupant, de sa situation personnelle et des démarches entreprises pour trouver une solution de relogement.
Une fois la décision d’expulsion obtenue, son exécution nécessite la délivrance d’un commandement de quitter les lieux par huissier, suivi d’un délai de deux mois avant que la force publique puisse être sollicitée, sauf si le juge a supprimé ce délai pour des motifs particuliers.
Spécificités et protections liées au statut des occupants vulnérables
La mise en œuvre d’une procédure d’expulsion d’un hébergement d’urgence présente des particularités liées à la vulnérabilité intrinsèque des personnes concernées. Le législateur et la jurisprudence ont progressivement élaboré un régime de protection renforcé pour ces publics spécifiques.
La trêve hivernale, inscrite à l’article L.412-6 du Code des procédures civiles d’exécution, interdit l’expulsion des occupants entre le 1er novembre et le 31 mars de l’année suivante. Cette protection s’applique en principe aux occupants d’hébergements d’urgence, bien que certaines jurisprudences aient pu en limiter la portée dans des cas spécifiques. Ainsi, le Tribunal judiciaire de Bobigny, dans une ordonnance du 15 décembre 2020, a considéré que l’occupation sans titre initial d’un centre d’hébergement par effraction pouvait justifier une expulsion nonobstant la trêve hivernale.
Les familles avec enfants mineurs bénéficient d’une protection particulière. La circulaire interministérielle du 26 octobre 2012 recommande aux préfets d’examiner avec une vigilance accrue les demandes de concours de la force publique lorsque des enfants sont concernés. Cette orientation a été renforcée par la loi ELAN du 23 novembre 2018 qui impose une évaluation sociale préalable à toute expulsion concernant des familles.
Les personnes souffrant de troubles psychiques représentent une part significative des occupants d’hébergements d’urgence. Leur expulsion nécessite des précautions particulières, notamment la mobilisation préalable des équipes mobiles psychiatrie-précarité (EMPP) et l’évaluation de la nécessité d’une mesure de protection juridique. Le Défenseur des droits, dans son rapport sur les droits fondamentaux des personnes vivant avec des troubles psychiques publié en 2020, a formulé des recommandations spécifiques concernant leur prise en charge lors des procédures d’expulsion.
Les demandeurs d’asile occupant des hébergements d’urgence constituent un cas particulier. Leur droit au maintien dans un dispositif d’hébergement est lié à leur statut administratif. Le Conseil d’État, dans une décision du 13 juillet 2016, a précisé que l’obligation d’hébergement cesse lorsque le demandeur d’asile est définitivement débouté de sa demande, tout en imposant un examen individuel de sa situation de vulnérabilité.
Garanties procédurales renforcées
Les occupants vulnérables d’hébergements d’urgence bénéficient de garanties procédurales renforcées :
- L’obligation d’informer la Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX)
- La possibilité de bénéficier de l’aide juridictionnelle sans condition de régularité de séjour pour les procédures d’expulsion
- L’intervention obligatoire des services sociaux pour réaliser un diagnostic social
- La possibilité de saisir le juge des référés du tribunal administratif en cas d’atteinte à une liberté fondamentale
Ces protections visent à garantir que l’expulsion, si elle doit avoir lieu, s’effectue dans des conditions respectueuses de la dignité humaine et avec un accompagnement social adapté. Elles traduisent la recherche d’un équilibre entre la nécessité de mettre fin à une occupation illégitime et l’impératif de protection des personnes vulnérables.
Rôle des acteurs institutionnels et coordination des interventions
La gestion des situations d’occupation illégitime d’hébergements d’urgence mobilise une pluralité d’acteurs institutionnels dont la coordination est déterminante pour l’efficacité et l’humanité des procédures d’expulsion.
Le préfet occupe une position centrale dans ce dispositif. Il est responsable de la mise en œuvre du droit à l’hébergement d’urgence sur son territoire et dispose du pouvoir d’accorder le concours de la force publique pour l’exécution des décisions de justice. Sa responsabilité peut être engagée en cas de refus injustifié d’accorder ce concours, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans une décision du 27 janvier 2016.
Les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), créés par la circulaire du 8 avril 2010, jouent un rôle pivot dans la régulation des places d’hébergement d’urgence. Ils doivent être consultés avant toute décision d’expulsion afin d’évaluer les possibilités de réorientation vers d’autres dispositifs. La loi ALUR du 24 mars 2014 a renforcé leur rôle en leur confiant la mission d’assurer la coordination des acteurs locaux de l’hébergement et du logement.
Les centres communaux d’action sociale (CCAS) interviennent fréquemment en première ligne pour l’accompagnement social des personnes menacées d’expulsion. Ils peuvent mobiliser des aides financières d’urgence et faciliter l’accès aux droits sociaux. Leur connaissance fine des situations individuelles en fait des acteurs incontournables de la prévention des expulsions.
Les associations agréées pour la défense du droit au logement disposent d’un droit d’action collective devant les juridictions administratives et judiciaires. Elles peuvent intervenir à l’appui des occupants menacés d’expulsion et contribuer à la recherche de solutions alternatives. La Fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel sur l’état du mal-logement en France, documente régulièrement les problématiques liées aux expulsions d’hébergements d’urgence.
Instances de coordination et protocoles territoriaux
Pour améliorer la coordination des interventions, plusieurs instances ont été créées :
- La Commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX), dont le rôle a été étendu par la loi ALUR
- Les pôles départementaux de prévention des expulsions, qui réunissent l’ensemble des acteurs concernés
- Les comités responsables des plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD)
Dans certains territoires, des protocoles spécifiques ont été élaborés pour encadrer les procédures d’expulsion d’hébergements d’urgence. Le protocole parisien de prévention des expulsions, signé en 2019, prévoit notamment une phase de médiation obligatoire avant toute saisine juridictionnelle concernant les structures d’hébergement.
La coordination entre ces différents acteurs est facilitée par des outils numériques comme le système priorité logement (SYPLO) qui permet le partage d’informations sur les situations individuelles, dans le respect du Règlement général sur la protection des données (RGPD).
Cette coordination multi-acteurs vise à transformer la procédure d’expulsion d’un simple acte juridique en un processus d’accompagnement global, permettant de prévenir les ruptures de parcours et les situations d’errance qui pourraient résulter d’une expulsion brutale.
Perspectives d’évolution et approches alternatives à l’expulsion
Face aux limites des procédures d’expulsion traditionnelles, diverses approches alternatives se développent, privilégiant la prévention et la recherche de solutions négociées. Ces approches s’inscrivent dans une évolution plus globale des politiques publiques en matière d’hébergement et de logement.
La médiation s’impose progressivement comme une alternative pertinente aux procédures contentieuses. Plusieurs territoires ont mis en place des dispositifs de médiation spécialisés dans le domaine de l’hébergement d’urgence. À Lyon, l’expérimentation « Médiation Logement » lancée en 2018 a permis de résoudre à l’amiable 65% des situations d’occupation sans droit ni titre, selon le bilan publié par la Métropole de Lyon en 2020. Ces dispositifs reposent sur l’intervention d’un tiers indépendant qui facilite le dialogue entre le gestionnaire de l’hébergement et l’occupant.
L’approche du Logement d’abord, stratégie nationale adoptée en 2017, modifie profondément la conception de l’hébergement d’urgence en le considérant non plus comme une fin en soi mais comme une étape vers l’accès à un logement pérenne. Cette approche encourage le développement de dispositifs d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) qui peuvent constituer une alternative à l’expulsion pour les occupants d’hébergements d’urgence capables d’accéder à un logement autonome avec un soutien adapté.
Les contrats d’occupation temporaire représentent une solution intermédiaire entre l’hébergement d’urgence et le logement de droit commun. Ces contrats, régis par l’article L.641-1 du Code de la construction et de l’habitation, permettent d’octroyer un droit d’occupation précaire mais formalisé, qui sécurise temporairement la situation de l’occupant tout en préservant les droits du propriétaire. Le Haut Comité pour le droit au logement a recommandé, dans son rapport de 2019, le développement de ce type de dispositifs pour les personnes sortant d’hébergement d’urgence sans solution immédiate.
La jurisprudence récente témoigne d’une évolution vers une plus grande prise en compte du droit à l’hébergement. Le Tribunal administratif de Montreuil, dans une ordonnance du 2 septembre 2021, a considéré que l’absence de solution alternative d’hébergement pouvait justifier le maintien temporaire dans un hébergement d’urgence, même en cas d’occupation sans droit ni titre, lorsque la personne présente une vulnérabilité particulière.
Innovations juridiques et sociales
Plusieurs innovations méritent d’être soulignées :
- Le développement des baux glissants, qui permettent un accompagnement progressif vers l’autonomie
- L’expérimentation de commissions de prévention situées qui interviennent en amont des situations d’expulsion
- La création de plateformes territoriales d’accompagnement qui coordonnent les interventions sociales, juridiques et sanitaires
- Les dispositifs d’intermédiation locative qui facilitent l’accès au logement ordinaire pour les publics précaires
La loi 3DS du 21 février 2022 a introduit de nouvelles dispositions visant à renforcer la prévention des expulsions, notamment en améliorant l’articulation entre les procédures judiciaires et l’action sociale. Elle prévoit notamment l’expérimentation d’un dispositif d’accompagnement renforcé pour les ménages menacés d’expulsion.
Au niveau européen, la mise en œuvre du Socle européen des droits sociaux, adopté en 2017, encourage les États membres à développer des approches intégrées de lutte contre le sans-abrisme, privilégiant la prévention des expulsions et l’accès rapide à un logement stable.
Ces évolutions dessinent les contours d’une approche renouvelée de l’occupation illégitime d’hébergements d’urgence, moins centrée sur la sanction de l’illégalité que sur la recherche de solutions durables respectueuses des droits fondamentaux des personnes concernées.
Vers un équilibre entre droits fondamentaux et gestion efficace des dispositifs d’hébergement
La question de l’expulsion d’hébergements d’urgence occupés illégitimement cristallise les tensions entre plusieurs impératifs juridiques et sociaux. La recherche d’un équilibre satisfaisant représente un défi majeur pour les politiques publiques contemporaines.
Le droit à l’hébergement d’urgence, reconnu comme une liberté fondamentale par le Conseil d’État depuis sa décision du 10 février 2012, ne peut être effectif que si les dispositifs d’accueil sont gérés de manière efficiente. L’occupation prolongée de places d’hébergement au-delà de la durée prévue peut entraver l’accès d’autres personnes vulnérables à ces dispositifs. Ainsi, la Cour administrative d’appel de Paris, dans un arrêt du 6 mai 2021, a validé la fin de prise en charge d’un ménage qui refusait sans motif légitime les propositions de relogement qui lui étaient faites, en soulignant la nécessité de préserver la fluidité du dispositif d’hébergement.
Parallèlement, le principe de dignité humaine, consacré par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle dans sa décision du 27 juillet 1994, impose des limites strictes aux modalités d’expulsion. La mise à la rue sans solution alternative d’une personne vulnérable peut constituer un traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Cette tension entre gestion efficace des ressources et respect des droits fondamentaux appelle un cadre juridique nuancé.
La proportionnalité s’impose comme un principe directeur dans l’appréciation des situations d’occupation illégitime. Les juges, tant judiciaires qu’administratifs, développent une jurisprudence qui évalue au cas par cas la légitimité de l’expulsion en fonction de la vulnérabilité de l’occupant, des alternatives disponibles et de l’impact de l’occupation sur le fonctionnement global du dispositif d’hébergement.
L’approche par les parcours individualisés apparaît comme une voie prometteuse pour dépasser l’opposition entre droit à l’hébergement et nécessité d’expulsion. Cette approche, promue par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), vise à construire pour chaque personne un parcours adapté à sa situation, avec des étapes progressives vers l’autonomie. Dans cette perspective, l’expulsion n’est plus considérée comme une fin en soi mais comme un ultime recours lorsque toutes les autres solutions ont échoué.
Perspectives d’amélioration du cadre juridique
Plusieurs pistes d’évolution du cadre juridique peuvent être envisagées :
- La création d’un statut juridique intermédiaire entre l’hébergement d’urgence et le logement de droit commun
- La formalisation systématique des conditions d’accueil en hébergement d’urgence par un contrat écrit précisant les droits et obligations des parties
- L’instauration d’une procédure spécifique d’expulsion adaptée aux structures d’hébergement, distincte de celle applicable aux logements
- Le renforcement des mécanismes de prévention et d’alerte précoce pour éviter la dégradation des situations
La formation des acteurs intervenant dans le champ de l’hébergement d’urgence constitue un levier majeur d’amélioration des pratiques. La connaissance fine du cadre juridique applicable et des dispositifs d’accompagnement disponibles permet de limiter le recours aux procédures contentieuses et de privilégier les solutions négociées.
La question de l’occupation illégitime des hébergements d’urgence ne peut être dissociée d’une réflexion plus large sur les politiques du logement et de lutte contre la pauvreté. La tension entre l’offre et la demande d’hébergement, particulièrement aigüe dans les zones tendues, constitue le terreau des situations d’occupation prolongée. L’augmentation et la diversification de l’offre d’hébergement et de logement abordable apparaissent comme des conditions nécessaires à une résolution structurelle de ces difficultés.
L’enjeu fondamental réside dans la capacité à concilier l’individualisation des réponses, respectueuse des droits et de la dignité de chaque personne, avec une gestion collective efficiente des dispositifs d’hébergement d’urgence. Cette conciliation ne peut résulter de la seule application mécanique de règles juridiques, mais nécessite une approche coordonnée associant l’ensemble des acteurs concernés dans une logique de responsabilité partagée.
